残疾人生活补贴制度和护理补贴制度初步建立残疾人社会福利得到进一步充实完善（全文5107字）

残疾人生活补贴制度和护理补贴制度初步建立残疾人社会福利得到进一步充实完善
　　2013年2月国务院批转的《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》提出“建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度”，作为促进低收入群体收入加快增长的一项具体改革措施，有力的支持了各地加大力度探索建立符合本地实际的残疾人两项补贴基本政策制度框架。截至2014年上半年，全国已有17个省（区、市）初步建立了残疾人生活补贴制度，11个省（区、市）初步建立了残疾人护理补贴制度。这一制度体现了残疾人在享受专项社会福利方面的特殊性，为推动和完善我国从传统社会保障范畴下的“小福利”政策走向市场经济条件下的福利国家提供了有益探索。
　　一、建立残疾人两项补贴制度的背景
　　2008年我国批准加入联合国《残疾人权利公约》，基于公约精神修订了1990年颁布实施的《中华人民共和国残疾人保障法》，同年制定出台《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（以下简称“中央7号文件”），?“以人为本”发展残疾人事业，保障残疾人的生命健康权、生存权，促进残疾人全面融合发展成为指导方针。修订后的《残疾人保障法》明确规定“县级以上政府对享受低保后仍有特别困难的残疾人家庭应采取其他措施予以保障。对生活不能自理的残疾人……应当根据情况给予护理补贴”。“中央7号文件”在“完善残疾人社会福利政策”方面也有相近表述。这些为开展残疾人两项补贴制度的地方实践和制度设计提供了而依据。
　　2006年第二次全国残疾人抽样调查显示残疾人总数已达8300万以上且处于残疾高发期。基于抽样调查我国自2007年起通过多政府部门合作，建立了残疾人状况和残疾人小康进程监测体系，连续七年（2007年度到2013年度）发布数据及分析报告。监测结果显示，残疾人群体与社会平均水平存在“三大差距”。一是残疾人收入与社会平均水平差距加大。城乡残疾人居民收入大幅提升，城镇和农村残疾人家庭人均可支配收入增幅分别达到115%、150%，绝对收入达到15851.4元、7829.9元。但是七年来，残疾人家庭人均可支配收入与全国居民家庭人均可支配收入的比值，仅从49.1%增长到56.7%，绝对收入的差距仍在不断加大。（见表1.1和图1.2）
　　表?1.1?2007-2013年度残疾人与全国家庭人均可支配收入比较
　　
　　图?1.2?残疾人家庭与全国家庭人均可支配收入比较二是残疾人家庭恩格尔系数明显高于社会平均水平。7年来的监测数据显示，残疾人家庭恩格尔系数平均高于全国居民家庭8-10个百分点，2013年度达到了13.4百分点，且全国居民家庭恩格尔系数下降速度高于残疾人家庭恩格尔系数下降速度，这一定程度上说明残疾人生活质量和改善程度明显低于全国居民水平。（见表?2.1和图?2.2?）
　　表?2.1?2007-2013年度残疾人与全国恩格尔系数比较[1]（单位：%）
　　
　　图?2.2?残疾人家庭与全国家庭恩格尔系数比较
　　三是残疾人医疗保健支出及其占家庭消费支出比例及数额均远高于全国平均水平。2013年度，城镇残疾人家庭人均医疗保健支出为1789.4元，是全国城镇居民家庭人均医疗支出1.6倍；农村残疾人家庭人均医疗保健支出为1032.8元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的1.7倍。2013年度，城镇和农村残疾人家庭人均医疗保健支出占全部消费支出的比重，比全国城乡平均水平分别高出12.3和8.5个百分点。（各年度情况见表?3.1、图3.2和图3.3）
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　　表?3.1?2007-2013年度残疾人医疗保健支出占消费性支出的比例[2]（单位：%）
　　图?3.2?城镇残疾人医疗保健支出占消费性支出比例与全国城镇比较图?
　　3.3?农村残疾人医疗保健支出占消费性支出比例与全国农村比较
　　“三大差距”决定了“增收减支”成为残疾人补贴制度重点内容。此外，残疾人群体内部长期存在贫困残疾人和重度残疾人“两难”问题，全国有1230万农村残疾人口尚未脱贫，约占2012年底国务院扶贫办确定的9899万扶贫对象的12.4%（见图4.1），且大多集中在中西部农村地区，扶贫开发难度很大；我国2892万持证残疾人中，一、二级重度残疾人分别为389.8万和715万，占持证残疾人总数的38.2%（见图4.2），重度残疾人家庭医疗康复开支高、生活自理能力差，在照料、护理、康复等方面的特殊需求难以得到有效满足，给其他家庭成员造成了很大压力。值得关注的是，重度残疾人家庭往往一家无业、生活来源不稳定或依赖低保维持生计，贫困与一户多残、以老养残、老残一体等问题交织，使得贫困和重度残疾人成为“难中之难、困中之困”，理所当然成为了残疾人补贴制度优先覆盖的对象。
图4.1?农村贫困残疾人占全国扶贫对象的比例

图4.2?一、二级重度残疾人占持证残疾人的比例
　　二、残疾人两项补贴制度的政策内涵和实践
　　党的十八大和十八届三中全会确定了“健全残疾人社会保障和服务体系”、?“健全残疾人权益保障制度”新指导方针，针对残疾人的特殊需求逐步建立完善“普惠基础上的特惠”、“一般基础上特殊”的保障和服务制度，织密民生安全网的“网眼”，兜住民生的底线成为首要任务。《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》、《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的残疾人公共服务专章均提出了探索建立残疾人生活补贴和护理补贴制度框架的要求。
　　（一）残疾人两项补贴制度设计借鉴了国际经验
　　建立残疾人生活补贴制度：从近期来看，主要是为缺乏就业机会、难有收入来源的收入在贫困线以下残疾人提供基本生活

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