徐震：在厅党组理论学习中心组扩大会议上的讲话（全文20228字）

创新理念 深化改革
提升环境公共管理水平和环境公共服务效能
徐 震

同志们：
这次厅党组理论学习中心组扩大会议的主题是：创新理念，深化改革，提升环境公共管理水平和环境公共服务效能。推进政府行政体制改革，转变政府转变职能，要求把该交给市场的事务交给市场，该交给社会的事务交给社会。而环境保护对政府来说不是要转出去的问题，而是如何加强和完善的问题，更主要的是创新理念，按照公共管理的理念，创新环境管理的方式方法。
昨天上午，我们听取了浙大教授郁建兴的辅导报告，昨天下午和今天上午，11个职能处室（单位）、11个设区市和义乌市环保局负责人分别作了发言，周振煊同志通报了廉政建设的情况。特别是我们一些局长的发言，讲得很好，对我启发帮助很大。尽管当前环境保护成为了社会聚焦的热点，大家面临的压力很大，但是从大家发言当中，感受到大家依然满怀信心，给我很大的鼓励。这种信心，一是来自于政治上的支持，从中央到省委省政府，到市县党委政府，从来没有像现在这样，高度重视和支持环境保护、生态文明建设；二是来自于人民群众的推动，这是民众的期望，人民的需要，还有什么比人民群众需要更珍贵的呢；三是来自于对历史责任的理解，有着强烈的使命感。正是由于这种信心，今年以来我们能够化危机为契机，化压力为动力，淡然面对各种挑战。其实请环保局长下河游泳也好，死猪事件也好，包括“5.10”危废倾倒事件和腐败案件也好，对我们来说都是一种危机，但大家能够淡然去面对，去处置，去创新我们的环境管理，积极探索转型时期的环境保护新路子。如果这样走下去，就可以说“黑暗”即将过去，“曙光”就在眼前。
深化行政体制改革，尤其是深化行政审批制度改革是中央和省委省政府的要求，而如何按照公共管理的理念，来创新环境管理的方式方法，努力为广大公众提供优良的生态环境，是当前环境形势所需和广大公众迫切的期待。下面，我讲三点意见：
一、推进环境管理转型势在必行
最近，习近平总书记在天津视察时说：生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。环境管理是政府的一项基本职能。提供合格的环境公共产品是政府的责任，保护环境是政府公共管理的重要内容，当然也是全社会的责任。环境保护这一公共利益的性质，以及环境保护效益外部性特点，决定了环境管理是一项由政府主导、社会互动的公共管理。而当前，公众对改善环境质量的诉求迅速高涨，媒体舆论的空前关注，以及灰霾、地下水污染、河道漂浮死猪、邀请环保局长下河游泳等一系列事件发生，也促使我们转变理念，走出传统的思维框框，使环境管理从专业管理转向公共管理，从单一职能部门的小环保走向全社会共同参与的大环保，创新管理的方式方法，适应当前环境保护形势的需要。总之，我们的环境管理正处于转型的重要关口，上有党和国家行政体制改革的统一部署，下有社会公众的强烈呼声，中间面临着国内外环境保护模式的深度对接。我们必须站在全局和长远发展的战略高度，充分认清加快转变行政职能，推进环境公共管理转型，是大势所趋。
（一）时代潮流所趋。
从全球来看，自上世纪七八十年代以来，追求善治的政府结构和有效的政府职能，成为国际性浪潮和趋势。当时，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，以英国、美国、澳大利亚、新西兰为代表的西方国家掀起了一场以提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”改革运动。这场改革涉及政府管理的理念、体制、过程、程序及技术等各个方面，主要内容有：第一，在优化政府职能的同时，强化社会、市场管理；第二，利用社会力量，将某些管理职能社会化，包括将政府职能委托给中介组织，有些政府的公共服务推向市场，建立政府部门与企业的伙伴关系；第三，政府部门内部的管理制度改革，包括建立与完善信息系统，分权与权力下放，部门内部的组织结构改革，提高服务质量以及改善政府机构形象等。这场改革给各国的政府管理以及公共服务带来了重大变化，体现了政府管理方式根本性、方向性的调整。它打破了长期以来政府作为社会唯一权力中心的格局，使政府正确回归“掌舵”、“引导”职能，与中介组织、行业协会、企业组织等共同承担起公共服务管理的责任。随着改革开放和市场经济发展，西方政府公共管理革新的一些做法值得我们借鉴。比如，审批制度改革，不仅仅是对下放权的问题，也包含如何对外放权，真正让资源配置回归市场，在社会管理中真正发挥民间组织的作用。
从我国来看，自1992年确立社会主义市场经济体制以来，为适应市场化改革的取向，我国积极推进行政管理体制和机构改革，促进政府职能转变。党的十四大召开以来，行政体制改革突出以政企分开、转变政府职能为重点；党的十六大召开后，着力推进服务型政府和法治政府建设，更加注重转变和全面履行政府职能。十七届二次全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。目前，围绕实现从“全能政府”向“有限政府”转变、从“管制政府”向“服务政府”转变、从“细职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变、从“权力政府”向“责任政府”转变，我国正在积极探索把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。
从环境保护来看，传统的行政强制管理方式，在相当长时期内是大多数国家处于主导的环境管理方式，但随着世界经济一体化和环境问题向全球扩散，环境形势发生了深刻变化，许多环境问题涉及社会经济文化各个层面，仅靠单一的行政强制命令已远远不够。为此，自上世纪90年代以来，一些国家和国际社会特别是学术界，开始反思传统的政府直接控制方式的不足和弊端，一些新的环境管理思潮出现，强调政府要根据需求与可能结合、责任与能力匹配的原则合理确定环境基本公共服务的范围，要更多应用市场经济手段，政府要和企业建立合作伙伴关系，把公众参与作为有效的社会调控机制。这种思潮在我国已有所反映，开始把环境管理模式建立在政府主导、市场调控和公众参与三个支点上，环境公共管理的趋势正在超越传统的政府管制模式。
（二）行政体制改革所需。
我国是一个有着两千多年封建专制历史的国家，行政权力至上的行政文化对行政体制的影响极其深远。同时，长期计划经济带来的一元化的权力格局和高度集中统一的行政体制的色彩明显。我们的政府是权威政府、强势政府，是一个无所不包、无所不管的全能型政府。尽管改革开放以来，政府职能已经发生了很大变化，但仍存在三个“滞后”：一是国内体制改革滞后于对外开放。二是政府管理体制改革滞后于经济体制改革。李克强总理上任后，充分强调行政体制改革，就是因为继续走全能型政府管治社会的路子越来越难以为继。三是政府职能转变滞后于政府机构改革。政府机构没有少改，每次改革都提出目标，要转变政府职能，但可以说到现在为止，成效并不明显。比如，行政编制一个不增的问题，就不能片面理解。从整体来说，我国吃“皇粮”的太多，行政编制一定要控制，但到具体部门，就不能该减的不减、该增的不增，不能总是在放了收、收了放的圈子里面循环，不能今天说精减、明天又膨胀。其实，像环保、食品药品监督，特别是基层环保队伍应该加强。总之，建立与市场经济相适应的行政体制和现代政府管理模式任重道远。
党的十八大指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》又作出部署。
就我省来说，改革开放以来，创造了体制机制活、政府服务好的先发优势，在审批制度改革、政府职能转变方面走在前列。新一届省委省政府围绕“两富”现代化浙江建设，实施新一轮的简政放权、审批提速，全力打造“办事最快”政府，营造最优发展环境。年初的省政府深化行政审批制度改革电视电话会议强调，行政审批制度改革是破除体制机制障碍的重要抓手，是营造最优发展环境的核心环节，是加快转变政府职能的关键之举。
我们环保部门积极响应中央和省委省政府号召，扎实开展行政职能转变的创新实践。特别是近几年，我们抓住大部制改革的有利时机，顺应环保三大历史性转变，着力提升环境公共管理和服务能力。一是推进机构改革，充实机构编制，理顺和强化了统一监管职能，加快了事业单位改革和事企分设工作；二是确立基于政府管理、企业治理、公众监督三大责任主体的环保制度框架体系，率先开展排污权交易、交接断面水质考核等改革，创设“三位一体”、“两评结合”新型环境准入制度，建立环境形势分析和舆情监控回应机制，拓宽公众参与渠道和方式，构建共建共享生态文明社会行动体系；三是围绕“减、放、简、短、优、管”6个字推进审批制度改革，下放了69.5%的项目审批权限，环评审批时间比法定时限缩短近三分之二。这些举措赢得了各方面的广泛好评，为今后加快转变行政职能，推进环境公共管理转型奠定了坚实基础。
（三）社会公众所盼。
环境保护具有典型的公共性、广泛性和长远性特征，与人们的生活、生产息息相关，事关每个人的健康与福祉。时至今日，没有哪一级领导不重视环保，也没有哪一个老百姓不关注环保，人民期盼更优美的环境。这几年来，我们在环境保护上下了很大功夫，不可谓不努力，工作量是越来越大，干得也越来越辛苦，但老百姓还不买账，满意度、信任度并不高。这必须引起我们的深刻反思。特别是近一段时间来， 华北等地区大规模雾霾事件、网民要求环保部公开土壤调查结果事件、宁波PX事件、网民悬赏环保局长下河游泳事件、河道漂浮死猪事件等的接连发生，一再把环保部门推到了风口浪尖上，公众关切之深，公众对环境质量的不满意、对政府监管的不信任、对环境信息的不知情，看似偶然实属必然。
这一方面，说明我们已进入环境高风险期和环境高敏感期，现在全社会都把环保这根弦绷得紧紧的，人民群众对环境问题的敏感度越来越高，容忍度越来越低，社会舆论对生态环境的关注度越来越高，环境问题的“燃点”越来越低，对环保部门也越来越挑剔。
另一方面，也确实反映了我们环境监管还不到位、环境公共服务还不完善。如，在思想观念上，重经济建设、轻环境保护；在管理主体上，重政府作用、轻社会参与；在管理方式上，重事后处置、轻源头治理；在管理手段上，重行政手段、轻法制约束、经济调控和道德自律；在工作作风上，存在责任不明、推诿扯皮、各自为政现象；在服务水平上，也还存在官僚主义、形式主义、效率低的问题。人民的期盼是我们奋斗的目标，老百姓急什么、盼什么、缺什么，我们就尽力去改什么。我们要真正着眼公共利益，站在公众立场，自觉推进环境公共管理转型，努力为公众提供良好的环境公共产品，改善民生福祉，进而提高政府形象和公信力。
二、在转型中提升环境公共管理水平和服务效能
转变政府职能，说到底就是要提升政府公共管理和公共服务的效能，一是原来政府的管理方式要由高度集中、大而全向政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，实现权责一致、分工合理转化；二是权力运用要由直接、微观向间接、宏观转化；三是职能行使要由强调服从向优化服务转化；四是工作手段要由以行政命令为主向以经济手段和法律手段为主转化；五是管理重心由事前审批更多地转向事中事后的全过程监管。
当然，推进政府职能转变绝非易事，它涉及面很广，系统性、复杂性、政策性很强，既要有原则性又要有灵活性，既要敢闯敢试，又要务实推进。所以，合理把握界限，抓住根本，有的放矢，至关重要。年初省政府召开全省深化行政审批制度改革电视电话会议时，李强省长提出了“三对关系”的论断，给我们推进职能转变，加快环境公共管理转型提供了很好的注脚。一是要理顺政府与市场、社会的关系，凡是市场能有效调节的就交给市场，凡是社会能有效治理的就交给社会，凡是政府的服务监管职能要确保到位；二是要把握好改革探索与依法行政的关系，做到于法周全，于事简便；三是要处理好“减法”与“加法”的关系，审批权力做“减法”，管理服务做“加法”，增承诺、减负担，有效提升政府服务效能。
按照上述要求，我们要加快转变行政职能，推进环境公共管理转型，努力在转变职能中提升环境公共管理和服务效能。具体抓好6个着力点。
（一）深化审批制度改革，提高审批绩效。
我们审批制度改革的目的是两条，一是切实履行政府监管的职能，承担公共服务的责任，该审批的一定要把关审好，不该审批的坚决不审批；二是提高审批效率，提升服务水平，降低行政成本，更好地服务经济社会发展。这两条非常重要，大家在发言中讲到，有些市里有搞审批速度竞赛的倾向，我觉得是有问题的。如果该尽到的政府监管职能没有尽到，无论你速度再快、效率再高，最终还是要出问题的。生态环境事关公共利益和人类长远生存发展，是政府公共管理的基本职责，环境准入的审批不是要削弱，而是要加强和完善。我们要围绕两个方面来深化环境准入制度改革。
一是改革现行的项目环评制度。建立与现阶段经济社会发展相适应的新型环境准入制度。其基本原则有三条，第一，必须在制度上保证把环境保护纳入治国理政的综合决策，真正实现“五位一体”的总体布局；第二，必须从制度上保障公民健康权利的实现，增强公民在对环境有重大影响活动决策中的发言权；第三，必须从区域的、全国的，甚至是对全球负责任的角度来保障生态环境安全，而不是一个项目是否符合环保标准。其基本要求有四点，一是要制定生态功能区规划，对生态功能区实行严格的空间管制，规划要以生态功能区保护为重点，划出红线，同时对不同开发功能的区域实行差别化政策，要通过立法对生态功能区进行严格的管制，对所有项目的准入都要进行合规性审查；二是要着眼于经济与生态环境相协调，以确保人类开发活动不超越环境承载力为底线，以环境功能区质量达标为基准，以污染物排放总量控制为前提，实行经济社会发展的战略性环评，包括地区的经济社会发展承载力评估、区域性开发评估、行业发展评估、重大政策对环境可能产生影响的评估等等，要对所有项目是否超越环境承载力和污染排放总量实行审核；三是对每个项目的开发活动，都要求按照当前技术提供的可能，落实相关的环保标准和措施要求，尽可能降低单位产出对环境的影响，最大幅度提高环境使用效率；四是环境属于公共产品，对环境的影响涉及到公众利益，所以必须保障公众对影响环境质量开发行为的知情权、参与权、监督权，要让公众对项目的评估有话语权，尤其是强化对环境有重大影响开发决策的民意基础，这些都必须通过具体的制度来加以保障。我们要按照这样的原则和要求来完善“三位一体”、“两评结合”的新型环境准入制度。
二是提高审批效率。建立标准明确、程序严密、运作规范、权责一致、服务高效的环保行政审批制度。当前要继续做好6字文章。一是“减”。进一步减少环评审批事项，做到能不批的就不批。在去年制定第一批不纳入建设项目环境影响评价审批的目录的基础上，今年上半年出台第二批豁免审批项目目录；同时要积极探索对环评登记表项目实行环评法人承诺备案制度。二是“放”。坚持能下放的环评审批权限则下放，让基层环保局权责一致，提高效率，方便企业和老百姓办事。大家在发言中，有的觉得可以继续放，当然监管要跟上去；有的觉得放了，基层的压力太大，这个我们在放的过程中，可以和你们沟通，但尽可能要放。我觉得，放有利于提高效率。至于可能对基层产生的压力，可以通过其他办法来解决。三是“简”。要对审批流程再造、再优化，进一步简化审批程序，减少审批环节。四是“短”。在法律许可范围内，通过提高办事效率，增强责任心，进一步缩短审批时间。但是，千万不要去省略法定的程序，以后不要随便去承诺3天、5天办好。环评规定要有7天公示时间，这是法定的审批环节，必须算在审批时间里面。我们做任何事情都要实事求是，实事求才能站得住脚，才能经得起历史检验。其实现在的领导都非常清醒，中央、省里、市里的主要领导都是非常重视环保，夏书记好几个场合都讲，影响环境的GDP我宁愿不要。所以，你们不要盲目地参与审批时间竞赛，而要实事求是地讲清楚。五是“优”。认真落实省委省政府决策部署，围绕大局，对一些重点项目，通过提前介入、专人服务、全程跟踪、简化环节等手段，高效服务效率。六是“管”。加强对下放权力的监管，强化业务指导和督查。尤其是权力下放以后，市县一级审批人员很少，力量很弱，要对他们进行培训，进行指导。同时，加强对环评中介组织管理，建立环评机构信用评价体系，规范咨询服务收费，进一步提高环评效率和质量。现在对环评来说，“放”已经放开了，关键是对这些中介组织的监管，尤其是信用评价体系要建立起来。
（二）善用经济手段，发挥市场作用。
公共管理是建立在市场经济基础上的现代政府管理。政府管理自古到今已经有几千年了，但公共管理是现代提出来的，而真正的公共管理思维是上世纪才出现的，它是建立在市场经济基础上的。必须充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场能够调节的坚决推向市场，凡是通过经济手段能够解决的，尽可能用经济手段。环境公共管理也是这样，尽可能利用经济杠杆，去调动污染制造者治污的积极性，吸引和鼓励更多的人参与到环境保护、生态修复和建设中来。这里也包括两方面。
一是政府通过经济政策、生态补偿等制度设计，来推进环境保护、资源节约和生态文明建设。比如，前段时间我跟时任副省长卢子跃下去调研，他在一些地方问到当地的村官、乡官们，农村生活垃圾清运处理费用怎么解决，回答是县财政、镇财政、村集体都出一点。卢副省长说，我在台州一些地方听说，村民个人每月要收1元，这很好，你们哪怕收5毛也好，不在钱多少，收的是一种环保意识。这就是一种公共管理思维，谁污染谁治理一直是一条原则，污染都付费，企业要交排污费。接下来可能要收环保税，城市居民产生生活垃圾和污水，要交垃圾、污水处理费。而且这类污染费税收要尽可能满足处理需要。当然政府可以补贴，但这补贴同样是纳税人的钱，也是对公共利益的支出。建立生态补偿机制，上游地区为保护水质，改善水生态环境，作出了利益牺牲，下游地区给予经济补偿或通过上级政府财政转移支付予以补偿，实际上也是一种保护性补偿，与防治污染性质是一致的，防治者要得到利益补偿。还有，我们在融资环节，尝试推行绿色信贷、绿色债券、上市审核等政策措施，这是用经济手段也即利益制约，让需要融资的企业更好地保护环境，承担社会责任。类似的还有绿色采购、绿色贸易政策。再有，通过对节约高效利用资源、能源的技术开发、产品应用、资源回收利用以及再生能源开发利用补贴，来降低消耗，减少污染排放。总之，类似的政策制度设计，有许多文章可做。
二是通过创设新型市场，调动社会力量和每个自由人的积极性，把更多资源配置到环境保护和生态建设中来。当前我省环保领域的市场化改革，重点有3项。一是排污权有偿使用和交易。我们要继续把它抓好，真正成为全国的示范。特别是二级市场要搞活，像已经在搞的排污权质押贷款这些都很好，让排污权真正走入资本市场，发挥它在市场配置资源中的重大作用，也能调动企业减排的积极性。二是环境监测和治污设施运行市场化。要抓紧研究出台环境检测社会化的政策性意见，按照监测行政管理和监测运营相分离的原则，逐步放开可以市场化运营的各种监测业务，对各类社会监测机构实行备案制，鼓励社会化检测机构参与环境监测工作，为环境管理服务。要将环境监测系统运维市场化作为环境监测市场化的重要内容，在污染源在线监测监控系统社会化运行维护的基础上，推进饮用水源地水质自动监测系统、地表水交接断面水质自动监测系统和空气质量自动监测系统运行维护的社会化，建立自动监测监控系统第三方运维体系。同时，要进一步推进环保设施市场化运营，加强污染治理设施运营资质许可管理，培育环保设施第三方运行组织，推动管办分离、建用分离，提高专业化水平。三是放开并大力发展环保产业。环保