南京市四大保障房片区运行管理经费政策的探索研究（全文6304字）

南京市四大保障房片区运行管理经费政策的探索研究
　　　前言：住房保障工程是国家、省、市重点推进的民生工程之一，近十年来，南京全市保障性住房建设累计超过10万套，通过深层次、全方位地解决各类人群的住房问题，全力保障民生建设。其中从2010年起全市统一规划筹建的四大保障房片区作为我市住房保障工作的新模式、新起点，开创了保障性住房建设的新篇章。随着四大保障房片区逐渐竣工、交付和入住，住房保障工作一直以来“重建设轻管理”的理念已不再符合社会发展需要，研究探索综合管理运营新模式迫在眉睫。本文以四大保障房片区为研究切入点，一是通过对四大保障房片区开展深入调研，直观了解、具体剖析保障房相关区的实际负担情况。二是从财政角度探索符合我市住房保障运行管理的经费政策，包括一次性开办经费补助及年正常运转经费转移支付补助，确保科学、合理、有效地推进住房保障工作管理新格局。三是积极贯彻并不断总结、探寻政策执行的优化路径，并从新常态管理角度，对进一步提升住房保障科学管理提出建议。
　　　随着南京市保障性安居工程建设的不断推进，各项支持政策也从未停止探索研究的步伐，“保障房片区配套建设和体制机制完善”始终是全市重点落实工作之一。对此，市财政充分领会贯彻中央、省、市的要求，通过对四大保障房片区的配套建设、人员入住、后续运营等情况开展深度调研，具体剖析相关区的实际负担情况，研究提出进一步调整完善的对策建议并快速有效地落实。
　　　　一、统筹规划，开启全方位住房保障新格局
　　　2010年起，为满足全市更多数量、更多收入阶层、更多类型保障人群的住房需求，市政府一举打破以往零散、小范围的保障房建设格局，实现跨越式发展，开始统一规划，大面积、大规模建设保障性住房，分别在栖霞花岗、丁家庄、雨花岱山及江宁上坊建设包含各类保障房源的保障房片区，统称四大保障房片区。
　　　四大保障房片区占地面积6956亩，总建筑面积846万平方米，总投资约448亿元，由市安居集团负责建设，通过财政投资、房源销售、商业配套租售等多渠道筹集资金，实现综合平衡。片区房屋总量达8.28万套，各类保障房源一应俱全，其中公租房1.78万套，双困户经济适用房0.69万套，产权调换房和拆迁安置的经济适用房5万套，限价商品房0.34万套，其他房源（暂时未定性的房源）0.47万套。力求最大限度地满足各类人群的住房需求，预计共可安置25万人。
　　　2013年底，四大保障房片区建设基本竣工，开始陆续交付入住。
　　　　二、深刻剖析，全面了解经费负担
　　　全新的保障房片区建设模式带来的是众多未知的隐患和困难，其中经费负担问题尤为凸显。四大保障房片区开始交付入住之后，相关后续运营管理工作主要由保障房片区所在区——栖霞、雨花、江宁三区负责（以下简称输入区）。由于四大片区入住的保障人群分别来自全市各区，片区规模之大、人员输入量之多，给输入区带来了前所未有的管理压力。此外，由于人员迁移的复杂性，也为相应保障人口迁出区（主要为秦淮、鼓楼、建邺、玄武等主城区，以下简称输出区）造成了经费负担的困扰。
　　　1.?经费负担情况
　　　据了解，经费负担主要包括配套设施的一次性开办经费和每年的正常运转管理经费。
　　　（1）一次性开办经费
　　　四大保障房片区建设规划秉承建设高标准、配套全覆盖的原则，为片区配备了社区管理中心、卫生服务中心、司法中心、学校、文体中心、城市管理中心、派出所、公交场站、幼儿园、养老院等配套设施，由安居集团负责建设并初步装修后移交输入区。输入区根据自身实际管理需求，在相关配套陆续移交后，对配套设施的二次装修、内部设施配备、以及因在规划中不完善而亟需新增配套的投入，统称为一次性开办经费。面对配套开办工作的紧迫和区级财力难以承担的矛盾，输入区提出需由市政府实行部分补助，以缓解资金压力。对此，经市政府商议决定，由于江宁上坊片区主要安置本地居民，结合现行管理体制，该片区配套的一次性开办经费由本区财政自行平衡，市级主要以外来人口占多数的栖霞花岗、丁家庄片区及雨花岱山片区作为研究主体。
　　　据调研了解，对于一次性开办经费，输入区的核心需求在于其认为原规划的配备程度并不能满足实际管理需要，需进一步增加投入以确保正常开办和完善运转。
　　　根据栖霞区、雨花台区两区提供的数据，按保障房片区人员全部入住的口径测算，除安居集团统一配建投入之外，两区提出还需投入一次性开办经费45289万元，其中栖霞区17845万元，雨花台区27444万元（见图1）。所需经费大部分用于办公、教学设备等内部设备购置的投入，此外也有新增建设公安警务用房、交警中队、文体中心、城管执法设备、创业中心等配套的需求。
　　图1：两区申报金额（一次性开办费）
　　　（2）年度正常运转经费
　　　在四大保障房片区陆续交付使用后，输入区开展社区、教育、卫生等正常运转管理所涉及的人员、办公执法设备等基本公共服务开支，需要每年固定投入，统称为年正常运转经费。与一次性开办经费不同的是，运转经费负担问题涉及范围更广，除输入区外，还包括输出区。
　　　输入区方面，据了解，按保障房片区人员全部入住的情况测算，两区年运转经费需49429万元（其中栖霞区25143万元，雨花台区24286万元）。对此，两区反映已经远超区级财政可承受范围。

图2：两区申报金额（运转经费）
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　　　对于区反映的问题，经分析，我们认为两区所申报的金额并不能完全准确反映目前阶段的负担现状。首先，区报数据按全员入住口径测算，是最大可能负担数。由于居民入住是逐步递增的过程，实际负担也将是逐步递增的，入住初期不会突然增大支出。以教育为例，目前开班数和生源就远未达到全额规模。同样，两区预估的困难群体和残疾人员的社会保障费用，与实际情况也存在一定偏差。其次，两区在申报金额时可能缺乏全面综合考虑，如部分服务管理事项只考虑了支出因素，忽略了还有收入来源或还可通过市场化途径解决的因素。如医疗卫生方面，卫生配套开办运营后，也有正常的医疗服务收入。
　　　输出区方面，部分人口的减少，并不意味着相关支出的等量减少，输出区的相关管理和服务仍然需要继续存在，相关支出仍需继续发生。
　　　2.?经费负担困难的原因分析
　　　据了解及现状分析，输入区的经费负担困难问题主要源于以下几点：
　　　（1）入住的保障人群体量大
四大保障房片区房源8.28万套，全面交付入住后预计总人数将达近25万人，其中包括大量涌入的外区人口，加之人员构成复杂以及各种未知因素，都将为片区的社会稳定

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