XX专题调研组 关于脱贫攻坚工作情况的调研报告（全文11994字）

全国人民代表大会常务委员会专题调研组 关于脱贫攻坚工作情况的调研报告
武维华
2019年2月26日
　　　　
全国人民代表大会常务委员会：
　　　　党的十九大把脱贫攻坚作为全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，摆到更加突出的位置，作出了新的重大部署，提出新的更高要求。全国人大常委会坚决贯彻党中央决策部署，继2017年8月十二届全国人大常委会第二十九次会议审议国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告并进行专题询问后，十三届全国人大常委会在履职第一年就将听取和审议脱贫攻坚工作情况的专题调研报告列入监督工作计划，具体工作由全国人大农业与农村委员会和民族委员会组织实施。常委会领导高度重视，栗战书委员长、王晨副委员长亲自审定了调研方案。2018年5月至12月，曹建明、吉炳轩、武维华三位副委员长带队，部分全国人大常委会委员、全国人大农委和民委组成人员、全国人大代表参加，分别赴四川、青海、山西等16个省区开展实地调研。全国人大农委和民委听取了国务院扶贫办和国家民委的工作情况介绍，审议了国务院办公厅转报的关于落实全国人大常委会对脱贫攻坚工作情况报告审议意见的报告。现将有关情况报告如下。
　　　　一、脱贫攻坚战取得决定性进展
　　　　一年多来，国务院有关部门及各地深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚决贯彻落实党中央关于脱贫攻坚的重大决策部署，坚持把脱贫攻坚作为重要政治任务和第一民生工程，针对全国人大常委会提出的精准扶贫方面存在的问题，积极采取措施整改，深入推进精准脱贫各项工作，脱贫攻坚战取得了决定性进展。2018年，全国有1386万农村贫困人口摆脱贫困，预计有280个左右贫困县摘帽。2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人;贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，累计下降8.5个百分点。
　　　　(一)严格落实脱贫攻坚责任
　　　　按照党的十九大关于打赢脱贫攻坚战总体部署，2018年6月，中共中央国务院出台了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，就完善顶层设计、强化政策措施、加强统筹协调等做出了具体安排。国务院及其有关部门坚持把脱贫攻坚作为党中央在新时代赋予的重大政治任务，国务院扶贫办等10多家部委单独或联合出台了配套的实施方案或工作计划，明确今后行动与2020年要达到的目标。有脱贫攻坚任务的省份把打赢脱贫攻坚战作为当前最大的政治责任和检验树牢“四个意识”、做到“两个维护”的重要标尺，建立党政“一把手”负总责的扶贫“双组长”责任制，严格执行五级书记抓扶贫的工作机制，坚决落实保持贫困县党政正职稳定的政治纪律和组织纪律，出台了一系列优惠政策措施，持续推进脱贫攻坚工作。可以说，当前脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核等体系都在不断完善，扶贫工作力度、深度、精准度达到新的水平。
　　　　(二)强化扶贫投入和监管
　　　　一是继续加大投入。近年来，中央财政专项扶贫资金年均增长20%以上，2018年达到1061亿元。省级财政专项扶贫资金年均增长30%以上，市县财政专项扶贫资金也大幅增长，省市县财政专项扶贫资金2018年已超过1000亿元。金融资金、社会资金成为新的重要渠道，易地扶贫搬迁专项贷款、扶贫小额贷款不断增加，证券业、保险业、土地政策支持力度也不断加大。2018年，新增扶贫小额贷款1000多亿元，全国贫困县省域内流转土地增减挂钩结余指标15万亩实现收益约500亿元，99家证券公司结对帮扶263个贫困县，扶贫专属农业保险产品达74个。二是完善整合利用机制。各地区各部门积极整合财政资金，确保资金精准高效使用。2017年12月，国务院出台了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，就加强涉农资金统筹整合做出了整体部署。2018年3月，财政部下发了《关于做好2018年贫困县涉农财政资金整合试点工作的通知》，就做好整合试点工作进行了部署，并将试点范围扩大到所有贫困县。2018年全国共整合各级财政资金3064亿元。贵州省有21个县(市)将扶贫资金折股量化到贫困户。三是强化监管。2018年，国务院及其有关部门全面加强了扶贫资金项目使用监管，推动实施扶贫资金预算编制、执行、决算的全过程绩效管理，中央财政专项扶贫资金分配结果已全部公告到县，省级资金分配结果公告比例90%以上，清理1年以上闲置扶贫资金198.5亿元。审计署2018年对382个贫困县开展了扶贫审计，已累计覆盖832个贫困县中的766个。
　　　　(三)扎实推进补短板强弱项工作
　　　　一是积极推进深度贫困地区脱贫攻坚。2017年9月，中共中央国务院出台了《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，并将“向深度贫困地区倾斜支持情况”列入全国东西扶贫协作考核和中央单位定点扶贫工作考核。截至2018年底，已有26个中央部门出台了27个支持深度贫困地区脱贫攻坚的政策文件。“三区三州”所在的6省区都印发实施了深度贫困地区脱贫攻坚实施方案，明确任务目标，细化时间表和路线图;都召开了脱贫攻坚现场推进会，总结推广经验，现场解决问题。在“三区三州”外，中西部地区确定了169个深度贫困县，并出台了相应的支持政策。二是深入推进产业扶贫。国务院有关部门明确把带动贫困户精准受益作为扶持新型农业经营主体、安排产业扶贫项目的前置条件，支持利用财政资金扶持贫困村集体经济发展，广泛开展贫困地区产销对接，着力解决农产品“卖难”和加工增值增收的问题。各地在产业扶贫方面也进行了积极探索。贵州省遵义市创新产业扶贫机制，确保每户贫困户有一个稳定增收的长线产业、两个短期见效的短线产业。青海省大力发展绿色扶贫产业，探索出一条经济发展与生态保护双赢的路径。三是着力做好“三保障”工作。重视抓好群众住房安全，特别是易地扶贫搬迁的配套工作。2018年，国务院有关部门在易地扶贫搬迁总规模不变的原则下，实事求是地调整分省规模，将贷款融资等统一调整为发行地方政府债券融资，在危房改造任务较重的中西部22省份开展农房加固改造示范，兜底解决特困户住房安全。各地积极为建档立卡搬迁人口谋划后续帮扶措施。西藏通过给易地扶贫搬迁户安排劳务和就业的方式，解决了“搬得出、留得住”的问题。河南省成立了县级易地扶贫搬迁后续扶持发展公司，统筹盘活迁出区和安置区各项资源，逐步实现产业扶贫措施全覆盖。加大教育扶贫力度，斩断贫困代际传递链条。全国已有2075个县制定了控辍保学方案，国家中等职业教育免学费和助学金政策体系不断完善，国家中等职业教育免学费政策受助范围已覆盖全部建档立卡贫困学生。海南省加强了失学辍学发现和劝返工作，杜绝简单地用资助政策替代入学保障。四川省在民族地区52个县推进“一村一幼”建设，在民族地区推进15年免费教育，在凉山州开展了“学前学会普通话”试点。落实健康扶贫政策，防止因病致贫返贫。目前，我国已全面建成了从三级医院到县医院互联互通的远程医疗网络，基本医疗保险、大病保险、医疗救助等制度不断完善，贫困人口医疗费用实际报销比例已提高到80%以上，所有贫困县已基本实现县域内先诊疗后付费和“一站式”结算制度，专项救治病种扩大到21个。社会救助兜底保障不断加强，2018年已将未脱贫建档立卡贫困户中靠家庭供养无法单独立户的重度残疾人、重病患者等贫困人口按程序纳入低保范围，全国所有县(市、区)农村低保标准已达到或超过国家扶贫标准。
　　　　(四)着力激发贫困群众内生动力
　　　　各地区各部门高度重视激发和涵养各族贫困群众内生动力，大力破除“等靠要”思想和简单依靠给钱给物扶贫的落后观念，激发贫困群众树立自力更生、艰苦奋斗的精神。2018年，国务院有关部门召开了全国脱贫攻坚表彰大会暨首场脱贫攻坚先进事迹报告会，组织25名全国脱贫攻坚奖获奖者组成4个报告团，到21个省区市开展先进事迹巡回报告活动，通过开展示范典型宣传，在全社会营造用勤劳双手和辛勤劳动脱贫的正能量。2018年10月，扶贫办等13个部门印发了《关于开展扶贫扶志行动的意见》，围绕着加强扶志教育、改进帮扶方式、移风易俗等作出了部署安排。各地也制定大量配套措施，通过传授一技之长，提升贫困群众的生产技能和参与意识，通过实施项目带动和农村集体收益分配机制改革，增强贫困群众的切实获得感，通过开展感恩奋进教育，增进贫困群众对党和政府的深层次认同，多管齐下、多措并举，实现了扶贫领域的“志智双扶”，带动了贫困地区基层的移风易俗。山西、江西等省探索实施精准扶贫项目“以奖代补”机制，破除贫困群众“等靠要”思想。
　　　　(五)从严从实狠抓作风建设
　　　　党中央将2018年作为脱贫攻坚作风建设年，全面开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理，以作风建设的成果促进各项扶贫政策举措的落实。10月，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，针对目前扶贫领域存在的“一人干活、多人指导检查”“白天迎检、晚上填表、插空干扶贫”等问题，制定了精准发力、针对性强的对策措施。十九届中央第二轮巡视对26个地方、单位党组织开展了脱贫攻坚专项巡视，中央纪委、国家监委还在官方网站开通了扶贫领域腐败和作风问题曝光专区，先后两次集中曝光44起典型案例，强化压力传导，促进责任落实，形成了警示震慑的强大效应。湖北省开展了常态化暗访，实现对有脱贫攻坚任务的县、乡(镇)暗访全覆盖。云南省建立了省、州(市)、县(区)、乡(镇)司法纪委联动机制，对脱贫攻坚政策落实情况开展常态化抽查。
　　　　调研过程中，我们深切感到，脱贫攻坚工作得到了广大农村群众的衷心拥护，党和国家在脱贫攻坚中实施的一系列惠民政策深得民心。调研组所到之处，党员干部群众一致表示：近几年是脱贫攻坚力度最大、贫困人口减少最多、贫困群众增收最快、农村面貌变化最大的时期，感谢习总书记!感谢党中央!让各族群众过上了新时代的好日子。
　　　　二、决战决胜脱贫攻坚形势依然严峻
　　　　脱贫攻坚战虽然取得了决定性进展，但随着脱贫攻坚逐步向纵深推进，深度贫困问题凸显，攻坚难度递增，工作中也还存在一些不容忽视的实际困难和突出问题。
　　　　(一)脱贫攻坚任务依然艰巨
　　　　当前，脱贫攻坚已进入了啃硬骨头、攻城拔寨的冲刺期，剩下的都是一些贫中之贫、难中之难，虽然贫困的绝对人口在减少，但脱贫攻坚的任务仍然很重，难度在增加。一是贫困人口基数依然较大，财政兜底压力大。截至2018年底，全国还有农村贫困人口1660万人，约400个贫困县，近3万个贫困村，数量仍然不少，且尚未脱贫人口中，长期患病者、残疾人、孤寡老人等特殊困难群体和自身发展动力不足的贫困人口比例高，且越往后比例会越高，这部分人中很多需要依靠财政兜底才能实现稳定脱贫，保障性扶贫特别是财政兜底的压力越来越大。如河南建档立卡贫困人口中，因病、因残致贫占比超过72%，无劳动能力者占47%，65岁以上老人占26%。二是深度贫困地区如期脱贫任务重。“三区三州”深度贫困地区贫困状况虽然有了很大改观，但仍然是脱贫攻坚战的短板、重点和难点。区域性整体贫困问题突出。青海省15个深度贫困县贫困发生率都在20%以上，藏区深度贫困乡镇贫困发生率高达25%。四川凉山州尚有1118个贫困村未退出，彝区10县贫困发生率达19.4%。云南怒江州贫困发生率高达38.14%。基础设施和基本公共服务发展滞后，行路难、吃水难、用电难等问题尚未得到彻底解决。云南省有4万户建档立卡贫困户饮水困难，有45万户建档立卡贫困户居住在危房中，71万户建档立卡贫困户无卫生厕。南疆地区缺地缺水缺电矛盾突出。西藏有12个县主电网未覆盖，涉及9.8万贫困人口，102个建制村不通动力电，涉及3.58万贫困人口。甘肃省甘南、临夏两州和青海省海南、黄南、玉树、果洛四州无铁路，黄南州79个行政村通村道路为砂石路，254个自然村不通公路，果洛州有近55%的行政村不通路。经济社会发展面临的生态制约明显，如青海省藏区、甘肃省甘南州等地由于生态保护的原因，一些扶贫项目建设用地申报、审批困难。云南省等省的“直过民族”长期处于封闭状态，很多人不懂国家通用语言文字，社会发育程度低，社会综合治理难度大。
　　　　(二)产业扶贫亟待加强
各省区普遍存在产业扶贫项目单一、同质化的现象，后续发展面临较大的市场风险。如山西省大力发展的核桃、大枣产业，近两年市场价格已经大幅下降。调研组所到的贫困地区基本上仍以小农生产为主，产业发展规模小、组织化程度低，缺乏新型农业经营